Le ore di sostegno risultano spesso inferiori al fabbisogno perché il bisogno indicato nel PEI viene adattato a organici e fondi già determinati. La giurisprudenza costituzionale considera il diritto all’inclusione fondamentale e non automaticamente comprimibile per ragioni di bilancio. Nella pratica, tuttavia, scuole, Uffici scolastici ed enti locali continuano a distribuire risorse limitate, costringendo molte famiglie a presentare diffide e ricorsi.
Il diritto all’inclusione scolastica degli studenti con disabilità è ampiamente riconosciuto dalla Costituzione, dalla legislazione italiana, dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità e dalla giurisprudenza costituzionale.
Nonostante questo quadro di tutela, ogni anno numerose famiglie ricevono un numero di ore di sostegno didattico o di assistenza all’autonomia e alla comunicazione inferiore rispetto al fabbisogno individuato nel percorso educativo.
Il motivo principale è strutturale: il bisogno dello studente viene valutato individualmente, ma le risorse vengono assegnate attraverso organici, fondi e procedure amministrative determinati in anticipo.
Il sistema, in altri termini, non finanzia sempre automaticamente ciò che risulta necessario per realizzare il Piano educativo individualizzato. È più frequente che il progetto educativo venga adattato alle risorse disponibili.
Da questa contraddizione derivano la riduzione delle ore, la frammentazione degli interventi, le differenze territoriali e il ricorso sistematico delle famiglie ai tribunali.
Il paradosso italiano dell’inclusione scolastica
L’Italia dispone di un ordinamento particolarmente avanzato in materia di inclusione scolastica.
Gli articoli 2 e 3 della Costituzione tutelano la dignità della persona e impongono alla Repubblica di rimuovere gli ostacoli che limitano l’uguaglianza sostanziale. Gli articoli 34 e 38 riconoscono il diritto all’istruzione e alla formazione delle persone con disabilità.
La legge 5 febbraio 1992, n. 104, stabilisce il diritto all’educazione e all’istruzione nelle classi comuni e disciplina, tra le altre misure, il sostegno didattico e l’assistenza per l’autonomia e la comunicazione.
La Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, ratificata dall’Italia con la legge 3 marzo 2009, n. 18, impone agli Stati di garantire un sistema educativo inclusivo e di adottare gli accomodamenti ragionevoli necessari.
Il decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66, modificato dal decreto legislativo n. 96 del 2019, ha collocato il Piano educativo individualizzato al centro della progettazione scolastica.
Il problema, quindi, non è l’assenza di un diritto formalmente riconosciuto.
Il problema è la sua attuazione.
Il sistema afferma che ogni studente deve ricevere interventi individualizzati, ma continua a distribuire le risorse secondo disponibilità finanziarie, organici regionali, tempi amministrativi e competenze frammentate tra Stato, scuole, aziende sanitarie ed enti locali.
Che cosa stabilisce realmente il PEI
Il Piano educativo individualizzato non è una semplice dichiarazione di intenti.
È il documento collegiale attraverso il quale vengono definiti gli obiettivi educativi e didattici, le modalità di partecipazione, gli interventi necessari, gli strumenti, gli accomodamenti e le risorse professionali richieste dallo studente.
Il PEI viene elaborato dal Gruppo di lavoro operativo per l’inclusione, con la partecipazione della famiglia, dei docenti e delle figure professionali coinvolte.
La proposta relativa alle risorse dovrebbe derivare dal funzionamento effettivo dello studente nel contesto scolastico, non dalla sola diagnosi clinica.
Tuttavia, il PEI non determina sempre automaticamente il numero di ore che saranno concretamente finanziate e coperte.
Tra la valutazione del bisogno e l’assegnazione delle risorse intervengono infatti:
- la disponibilità dei posti di sostegno;
- le decisioni degli Uffici scolastici;
- l’organico di diritto;
- i posti in deroga;
- la presenza di personale specializzato;
- i fondi degli enti locali;
- i criteri territoriali per l’assistenza all’autonomia e alla comunicazione.
La conseguenza è una frattura tra progettazione educativa e decisione amministrativa.
Il GLO individua ciò che sarebbe necessario. L’amministrazione assegna ciò che ritiene concretamente disponibile.
Sostegno didattico e assistenza all’autonomia non sono la stessa cosa
Una corretta analisi deve distinguere due prestazioni spesso confuse nel dibattito pubblico.
Il docente di sostegno
Il docente di sostegno è un insegnante specializzato, assegnato alla classe e contitolare dell’attività didattica.
Non è un assistente personale dello studente e non dovrebbe essere considerato l’unico responsabile dell’inclusione.
La sua funzione è didattica ed educativa. Partecipa alla programmazione, alla valutazione e alla vita della classe insieme ai docenti curricolari.
L’assegnazione compete all’amministrazione scolastica statale.
L’assistente all’autonomia e alla comunicazione
L’assistente all’autonomia e alla comunicazione, spesso indicato con l’acronimo ASACOM, svolge invece una funzione distinta.
Interviene per favorire la comunicazione, l’autonomia personale, l’orientamento, la partecipazione e l’accesso alle attività scolastiche.
Il servizio è generalmente organizzato dagli enti territoriali, secondo le competenze previste dalla normativa nazionale e regionale.
La distinzione è essenziale perché le due figure non sono intercambiabili.
La carenza del docente di sostegno non può essere compensata impropriamente dall’ASACOM. Allo stesso modo, il docente di sostegno non può sostituire automaticamente un intervento specialistico necessario alla comunicazione o all’autonomia.
Quando le amministrazioni non coordinano le rispettive competenze, lo studente riceve un insieme frammentato di prestazioni che non corrisponde al progetto unitario indicato nel PEI.
Perché vengono assegnate meno ore di quelle necessarie
Le cause ricorrenti possono essere ricondotte a cinque problemi principali.
Organici predeterminati
Il numero dei posti viene programmato prima che tutti i bisogni siano definitivamente conosciuti.
L’organico di diritto è definito sulla base della programmazione generale. Successivamente possono essere autorizzati posti in deroga, soprattutto quando le necessità accertate non possono essere soddisfatte con le disponibilità iniziali.
Nella pratica, però, questa procedura produce ritardi e incertezze.
Le scuole ricevono un contingente di risorse e devono distribuirlo tra gli studenti. Il fabbisogno individuale rischia così di essere ricondotto a una logica di ripartizione collettiva.
Carenza di docenti specializzati
La crescita del numero degli studenti con disabilità non è stata sempre accompagnata da una disponibilità sufficiente di personale specializzato.
Molte cattedre vengono assegnate a docenti senza la specializzazione sul sostegno o coperte tardivamente. Il ricorso al precariato compromette inoltre la continuità didattica.
Anche quando il numero nominale delle ore è corretto, cambi frequenti, nomine tardive e assenza di formazione specifica possono ridurre sensibilmente la qualità dell’intervento.
Utilizzo burocratico di tabelle e classificazioni
Gli strumenti nazionali di progettazione e le tabelle relative al fabbisogno dovrebbero aiutare il GLO a formulare una proposta individualizzata.
Quando vengono trasformati in tetti rigidi, tuttavia, rischiano di sostituire la valutazione concreta con una classificazione standardizzata.
La gravità clinica non coincide automaticamente con il bisogno educativo.
Uno studente può avere necessità rilevanti nella comunicazione, nell’organizzazione, nella partecipazione o nella gestione delle transizioni anche quando non richiede assistenza continua sul piano materiale.
Frammentazione delle responsabilità
Lo Stato assegna i docenti di sostegno. Gli enti locali organizzano differenti servizi di assistenza. Le aziende sanitarie partecipano alla valutazione. La scuola elabora e attua il PEI.
Questa pluralità di soggetti dovrebbe garantire una presa in carico integrata.
Nella pratica, può diventare una catena di rinvii.
Ogni amministrazione tende a circoscrivere la propria competenza e il proprio impegno finanziario. La famiglia è costretta a ricostruire chi debba fornire una determinata prestazione e a contestare separatamente le diverse omissioni.
Subordinazione alle risorse disponibili
Il problema più profondo è la persistenza di norme, relazioni tecniche e prassi che qualificano determinate prestazioni come obiettivi da realizzare nei limiti delle risorse disponibili.
In questo modo il diritto individuale viene trasformato in una prestazione programmabile.
La persona con disabilità diventa il soggetto sul quale ricadono le conseguenze della scarsità di fondi, delle carenze di personale e delle inefficienze organizzative.
Il principio costituzionale: il bilancio deve adattarsi ai diritti
La Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che il diritto all’istruzione delle persone con disabilità appartiene al nucleo dei diritti fondamentali.
Con la sentenza n. 80 del 2010 la Corte ha dichiarato illegittimi i limiti rigidi che impedivano di assegnare ulteriori posti di sostegno nei casi in cui fossero necessari.
La pronuncia ha affermato che a un maggiore livello di disabilità deve corrispondere un maggiore grado di assistenza.
Con la sentenza n. 275 del 2016 la Corte ha formulato un principio ancora più netto: è la garanzia dei diritti incomprimibili a incidere sul bilancio, non l’equilibrio finanziario a condizionarne la doverosa erogazione.
Questo principio non elimina ogni potere organizzativo dell’amministrazione.
Impone però che l’esigenza finanziaria non diventi una motivazione generica e automatica per ridurre una prestazione essenziale.
L’amministrazione può organizzare le modalità del servizio, ma non dovrebbe svuotare il diritto riconosciuto allo studente.
Il contrasto nella giurisprudenza amministrativa
Gran parte della giurisprudenza amministrativa ha considerato illegittima l’assegnazione di ore di sostegno inferiori a quelle individuate come necessarie nel PEI, soprattutto quando la riduzione non è accompagnata da una motivazione individualizzata.
Numerosi tribunali amministrativi hanno ordinato alle amministrazioni scolastiche di garantire il monte ore necessario, ricorrendo, nei casi di persistente inadempimento, anche alla nomina di un commissario ad acta.
Più complessa è la questione dell’assistenza all’autonomia e alla comunicazione.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 7089 del 12 agosto 2024 ha riconosciuto agli enti locali un margine più ampio nella determinazione delle ore, considerando la proposta del PEI non automaticamente vincolante per il Comune e richiamando le risorse concretamente disponibili.
Questa impostazione è stata criticata perché rischia di entrare in tensione con il principio stabilito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 275 del 2016.
La tensione tra i due orientamenti riguarda il cuore del problema: fino a che punto un ente pubblico può ridurre una prestazione necessaria invocando il proprio bilancio?
La risposta non può essere ricavata soltanto dalla denominazione della figura professionale o dall’amministrazione competente.
Occorre valutare se la prestazione sia indispensabile per consentire allo studente di frequentare e partecipare all’istruzione su base di uguaglianza con gli altri.
Il dibattito parlamentare tra 2024 e 2026
Negli ultimi anni il legislatore è intervenuto su più fronti: formazione dei docenti, valutazione della disabilità, continuità didattica, assistenza all’autonomia e alla comunicazione e definizione dei livelli essenziali delle prestazioni.
Il decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71, convertito dalla legge 29 luglio 2024, n. 106, ha introdotto misure in materia di sostegno didattico e formazione.
Il decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62, adottato in attuazione della legge delega n. 227 del 2021, ha riformato le procedure di valutazione della disabilità e il progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato.
Il dibattito parlamentare ha inoltre affrontato il riconoscimento e la regolazione della figura dell’assistente all’autonomia e alla comunicazione.
Il testo unificato approvato dal Senato il 28 gennaio 2026 e trasmesso alla Camera come AC 2771 mira a definire il profilo professionale dell’ASACOM e a rendere maggiormente uniforme un servizio oggi caratterizzato da differenze regionali e comunali.
La questione decisiva resta, tuttavia, la copertura finanziaria.
Riconoscere formalmente una figura professionale non garantisce che ogni studente riceva il numero di ore necessario.
La stessa introduzione di un livello essenziale delle prestazioni può essere insufficiente quando il livello viene formulato come obiettivo medio di servizio e non come prestazione individuale obbligatoria.
Un LEP costruito sulla spesa media rischia di diventare un tetto.
Un LEP costruito sui diritti dovrebbe invece costituire una soglia minima effettivamente esigibile, senza impedire prestazioni superiori quando il caso concreto lo richiede.
Il contenzioso come modalità ordinaria di accesso al diritto
Quando le ore assegnate sono inferiori a quelle necessarie, molte famiglie devono presentare istanze, diffide e ricorsi.
La tutela può essere richiesta davanti al giudice amministrativo o, in presenza di una condotta discriminatoria, attraverso gli strumenti della legge 1° marzo 2006, n. 67.
La Corte di cassazione ha riconosciuto che la riduzione del sostegno necessario può integrare una discriminazione quando impedisce allo studente con disabilità di beneficiare dell’istruzione in condizioni di uguaglianza.
Anche la Corte europea dei diritti dell’uomo, nella sentenza G.L. contro Italia del 10 settembre 2020, ha condannato l’Italia per non avere garantito a un’alunna con disabilità l’assistenza necessaria.
Il ricorso al giudice, però, non può diventare il sistema ordinario di attribuzione delle risorse.
Quando il diritto viene garantito soltanto alle famiglie che possiedono informazioni, tempo, risorse economiche e capacità di affrontare il conflitto, si produce una seconda disuguaglianza.
La prima separa gli studenti con disabilità dagli altri studenti.
La seconda separa le famiglie che riescono ad agire da quelle che non dispongono degli strumenti necessari.
La discriminazione sistemica delle famiglie
La violazione colpisce direttamente lo studente, perché limita il suo diritto all’istruzione, alla partecipazione e alla socializzazione.
La famiglia subisce però un pregiudizio riflesso e strutturale.
I genitori devono spesso:
- compensare l’assenza dei servizi;
- ridurre o modificare il proprio lavoro;
- sostenere spese private;
- partecipare a ripetuti incontri;
- acquisire competenze normative;
- presentare richieste e diffide;
- rivolgersi a professionisti e tribunali.
Il sistema trasferisce così sulle famiglie il costo della mancata attuazione del diritto.
Non si tratta necessariamente di una discriminazione intenzionale.
La discriminazione sistemica può derivare anche da procedure apparentemente neutrali che producono effetti più gravosi su un gruppo determinato.
Un’organizzazione che distribuisce le risorse senza garantire gli accomodamenti necessari penalizza in modo specifico gli studenti con disabilità e le loro famiglie.
Perché il problema è particolarmente grave durante l’adolescenza
Nella scuola secondaria aumentano la complessità delle discipline, il numero dei docenti, la frammentazione degli orari e le necessità di orientamento.
L’adolescente deve sviluppare competenze, autonomia, relazioni sociali e capacità di scelta.
In questa fase il PEI dovrebbe collegarsi al progetto di vita e alla futura inclusione sociale e lavorativa.
Una riduzione delle risorse non produce soltanto difficoltà nell’anno scolastico in corso.
Può compromettere:
- l’accesso alle discipline;
- l’orientamento scolastico;
- la partecipazione ai laboratori;
- l’acquisizione di autonomia;
- la preparazione alla formazione professionale;
- il futuro inserimento lavorativo.
Per questo la valutazione delle ore non può essere limitata alle esigenze di custodia o sicurezza.
Deve considerare la partecipazione reale dello studente e gli obiettivi di vita adulta.
Che cosa dovrebbe cambiare
La soluzione non consiste semplicemente nell’aumentare indiscriminatamente le ore.
Occorre costruire un rapporto più coerente tra valutazione, progettazione e finanziamento.
Il fabbisogno individuato nel PEI dovrebbe produrre una conseguenza amministrativa certa.
L’amministrazione dovrebbe potersene discostare soltanto sulla base di una motivazione tecnica, individualizzata e verificabile, non per una generica carenza di fondi o personale.
Servono inoltre:
- organici programmati sulla base dei bisogni effettivi;
- procedure concluse prima dell’inizio dell’anno scolastico;
- incremento del personale specializzato;
- maggiore continuità didattica;
- coordinamento vincolante tra scuola, sanità ed enti locali;
- finanziamento stabile dei servizi ASACOM;
- livelli essenziali realmente esigibili;
- strumenti amministrativi rapidi e gratuiti;
- controllo sull’attuazione dei PEI, in raccordo con il Piano per l’inclusione di ogni scuola;
- piena partecipazione dello studente e della famiglia.
Conclusione
La ragione principale per cui agli studenti con disabilità non vengono sempre assegnate le ore realmente necessarie è la mancata trasformazione automatica del bisogno educativo in una corrispondente obbligazione organizzativa e finanziaria.
Il diritto viene valutato individualmente, ma finanziato collettivamente attraverso risorse predeterminate.
È in questo passaggio che il PEI perde forza, le ore vengono ridotte e la famiglia è costretta a ricorrere.
La legislazione più recente mostra una maggiore attenzione alla formazione, alla valutazione multidimensionale, alle figure professionali e ai livelli essenziali delle prestazioni.
Non appare però ancora completamente superata la logica secondo cui il progetto educativo deve adattarsi alle risorse disponibili.
Finché sarà l’organico a determinare ciò che può essere realizzato, e non il bisogno dello studente a determinare l’organico necessario, l’inclusione resterà incompleta.
La scuola garantirà la presenza fisica dell’alunno, ma non sempre la sua effettiva partecipazione.
Domande frequenti sulle ore di sostegno e il PEI
Le ore indicate nel PEI sono obbligatorie?
Il PEI contiene la proposta collegiale delle risorse necessarie. Una riduzione non dovrebbe essere automatica né fondata soltanto su carenze di organico o bilancio. La disciplina concreta varia inoltre tra sostegno didattico e assistenza all’autonomia e alla comunicazione.
Chi decide le ore di sostegno?
Il GLO formula la proposta nel PEI. L’assegnazione del personale docente è disposta dall’amministrazione scolastica attraverso le procedure relative all’organico e agli eventuali posti in deroga.
Il Comune può ridurre le ore dell’ASACOM?
Il Comune conserva poteri organizzativi, ma la riduzione non dovrebbe impedire allo studente di accedere all’istruzione su base di uguaglianza. La giurisprudenza non è uniforme sul grado di vincolatività della proposta contenuta nel PEI.
Che cosa può fare una famiglia se le ore sono insufficienti?
Può richiedere gli atti, verificare il PEI, presentare un’istanza motivata, inviare una diffida e valutare una tutela giudiziaria amministrativa o antidiscriminatoria.
Il docente di sostegno è assegnato allo studente o alla classe?
È contitolare della classe, ma la sua assegnazione deriva dalla presenza e dalle esigenze degli studenti con disabilità. La corresponsabilità dei docenti curricolari non può giustificare la riduzione delle risorse necessarie.
Fonti
- Corte costituzionale, sentenza n. 80/2010
- Corte costituzionale, sentenza n. 275/2016
- Consiglio di Stato, sentenza n. 7089 del 12 agosto 2024 (testo e commento su Handylex)
- Decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71 (Normattiva)
- Decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62 (Normattiva)
- Il DDL sull'assistente per l'autonomia e la comunicazione approvato dal Senato e ora alla Camera (Vita.it)
